瞭望丨美国三年超3200项制裁针对谁
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◆ “美国政府似乎认为制裁是外交政策的替代品。”
◆ 虽然“试点计划”声称不针对任何特定国家，但毋庸置疑，中国投资者会遭遇“额外的、更严格的”审查
◆ 美国政府将次级制裁作为推进美国总体对外战略的工具，在挑选次级制裁对象时表现出明显的针对性和选择性，以打压竞争对手
◆ 美国的制裁会进一步刺激受制裁国的自主技术研发
◆ 美国继续过度依赖经济制裁只会加剧美元的衰落
文丨王锦
作者为中国现代国际关系研究院美国所副研究员
近年来，美国政府越来越依赖经济制裁来解决外交问题。即使在新冠肺炎疫情期间，美国也不顾国际社会反对，没有暂停经济制裁，反而还加大了力度。哥伦比亚大学全球能源政策中心学者理查德·内弗说：“美国政府似乎认为制裁是外交政策的替代品。”
虽然美国仍在国际金融体系中处于核心地位，技术上也有领先优势，但新兴经济体崛起势头迅猛，世界多极化趋势加速发展，令美国感到其全球领导地位受到了威胁。美国试图抓住最后的机会之窗，利用金融和技术上的优势，对竞争对手发起阻击。这是近年来制裁增多的重要原因。
▲ 美国首都华盛顿，戴口罩的行人从国会大厦附近走过（5月15日摄） 刘杰摄/本刊
制裁新趋势
制裁是指一个或多个国际行为体为实现一定的对外政策目标，对特定国际行为体的经济资源和交往空间实行歧视性限制的一种政策或行为。美国的对外制裁单边主义倾向严重，如今还呈现出一些新趋势。
一是制裁规模创历史新高。
据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，2017年，美国财政部对外国实体和个人实施944项制裁，创历史新高。2018年，美国政府对外国个人和实体实施了约1500项制裁，再创历史新高。2019年全年又实施了792项。2017～2019年总计已超过3200项。
二是创设新项目，推进新立法，制裁范围不断扩大。
在不断增加制裁名单的同时，美国政府还创设新的制裁项目，并不计后果地对一些国家全面下手，妄图以制裁“窒息”对手。
2017年8月，美国总统签署《以制裁反击美国敌人法》，扩大对俄罗斯、朝鲜和伊朗三国的制裁，其中对俄罗斯更是从经贸、投资、能源领域全面下手。
2018年9月，美国总统签署第13848号行政令，创设外来势力干涉美国选举制裁项目，授权财政部将所谓干涉美国选举的个人和实体纳入受制裁名单，9名俄罗斯情报官员因此受到制裁。
为进一步逼迫委内瑞拉总统马杜罗下台，美国政府认为禁止美元贸易还不够，在制裁项目上还花样翻新，增加了对委内瑞拉数字货币、政府债券和黄金交易的制裁。
美国政府和国会还加大对外国企业金融制裁的力度。美国参议院于2020年5月通过了《外国公司问责法》，规定外国公司若连续三年未能遵守美国上市公司会计监督委员会的审计要求，将禁止该公司在美上市。预计该法在众议院通过并被美国总统签署为法律只是时间问题。
三是大量使用具有明显针对性和选择性的次级制裁。
次级制裁又称“二级制裁”，指美国为围堵受制裁国而惩罚与其进行贸易的“第三方”。美国政府将次级制裁作为推进美国总体对外战略的工具，在挑选次级制裁对象时表现出明显的针对性和选择性，以打压竞争对手。
比如，在对伊朗、委内瑞拉和古巴的制裁中，美国大量使用次级制裁，惩罚对其提供所谓“物质支持”的外国政府和企业。美国因土耳其购买俄罗斯S-400防空导弹系统而制裁土耳其，但出于“印太战略”考虑并未对同样买了S-400的印度下手。
四是更多使用出口管制和限制投资作为制裁手段，以阻止对手在关键竞争领域获得优势。
《2018年外国投资风险审查现代化法》扩大了美国外国投资委员会的管辖范围和权力，要求外国公司即使在一家敏感的美国企业持有非控股股权，也必须获得该委员会的批准。
美国财政部发布的该法“试点计划”，确定飞机、电信、半导体、计算机和电池等27个具体行业的外商投资必须纳入监管。
《出口管制改革法案》更新了美国原有技术和产品的出口管制规定，对于涉及美国国家安全的新兴和基础技术，无论是出口、再出口还是转运，美国商务部都有权采取适当的管制措施。该法案还要求商务部领导一个跨机构小组，定义对国家安全“必不可少”的“新兴技术”。
美国商务部工业与安全局提出了“特定新兴技术管制审查”框架，对生物技术、人工智能与机器学习、物流技术、机器人等14个新兴技术领域加强出口管制，希望阻遏新兴经济体在新技术领域与美国的竞争。
五是以“侵犯人权”之名对目标行为体实施制裁。
奥巴马签署的《全球马格尼茨基人权问责法》于2016年12月生效，主要制裁措施包括禁止受制裁对象入境美国和冻结受制裁对象在美国境内的资产。
2017年12月，特朗普签署第13818号行政令，有效地扩大了该法赋予总统的制裁权力。以往美国针对人权问题的制裁更多是“宣示性”的，制裁的经济意义并不大，但特朗普政府将更多的“工具性”功能纳入人权制裁，以此来压制其他国家在一些高技术领域的发展。
打压企图难得逞
美国政府倚重制裁手段，将其作为维护全球领导地位的工具，产生了一系列影响。
由于美国在金融上的垄断地位和技术上的先进地位，当个人或实体受到美国财政部制裁时，其在美国的资产会被冻结，在美国经营或以美元清算的公司将不得不避免与受制裁者打交道。受制裁者在其他一些国家的银行开设账户也将面临困难。如果一家公司被美国商务部列入“出口管制名单”，会面临技术封锁和国际供应链断裂的风险。如果一国受到制裁，将失去外国投资者和商业伙伴。
但美国的制裁未必能达到预期效果。
一是美国的制裁会进一步刺激受制裁国的自主技术研发。
二是在现代国际贸易中，靠阻塞的手段无法截断所有的贸易途径，当制裁只是单边行动时尤其如此。美国对外发动的制裁多为单边制裁，在国际法上缺乏合法性和联合国授权，难以对受制裁国形成围堵效应。例如，欧盟仍支持伊核协议，愿意在经济上帮助伊朗，与伊朗建立“贸易互换支持工具”（INSTEX）机制。
三是美国的制裁加剧了人道主义危机，遭到了国际社会的谴责和反对。新冠肺炎疫情期间，美国不顾国际社会暂停制裁的呼声，不断升级对委内瑞拉、伊朗、叙利亚等国的制裁力度，造成这些国家抗疫物资和生活物资短缺，出现人道主义灾难。伊朗外长扎里夫谴责美国在疫情期间对伊实施制裁是“经济和医疗”恐怖主义。但美国的制裁大棒未能逼相关国家就范。例如，伊朗数艘油轮近日就向委内瑞拉运送了150多万桶汽油和相关化学制剂以缓解委内瑞拉汽油短缺。美国《华盛顿邮报》说，两国此举证明，美国政府的制裁政策正在失败。
盟友间的裂痕
制裁伤害了美国的盟友体系，随着时间的推移，来自美国外部的反击措施也越来越多。
近年来，欧洲一直在被美国勒索。德国、法国、意大利、瑞典、荷兰、比利时和英国的一些大公司相继被定罪，其中以所谓“违反美国制裁”为罪名的案件占相当大比例，数百亿美元罚款进了美国国库。
美国退出伊核协议及恢复对伊朗制裁的举动在美欧间制造了更大的裂痕。欧洲国家认识到，必须更多从自身利益出发做出决策，而不是做美国的附庸。2019年8月，欧盟修订后的“阻断法令”生效。该法令鼓励欧盟公司继续与伊朗做生意，并规定欧盟将补偿欧盟公司因为在伊朗进行合法的交易而受到的损失。
美国的另一盟友土耳其也因美国的制裁而倍感恼火。美国因“布伦森牧师事件”和土耳其进攻叙利亚北部而制裁土耳其，虽然后来又取消制裁，但引发土耳其不满。
针对美国的制裁，有关国家曾在20世纪90年代中期有过一次密集的反击，欧盟、加拿大、墨西哥都制定了各自版本的“阻断法令”。近年来，美国政府加大制裁工具的使用力度，引发国际社会对美国滥用金融权力的担忧，它们正努力寻求规避美国制裁，并有意识地建立独立的清算通道。
去美元化、去中心化
新冠肺炎疫情期间，成立于2019年1月的INSTEX机制已开始交易。作为欧盟避开美国制裁与伊朗继续发展贸易的新路径，该机制若继续扩大，可削弱美国制裁效力和金融优势。
早在2014年，俄罗斯就开始开发“金融信息传输系统”（SPFS），接入该系统的外国交易方可以与受制裁的俄罗斯公司开展合作。据统计，2018年约有500个用户使用SPFS。俄罗斯还计划让SPFS与中国的“人民币跨境支付系统”（CIPS）连通，并鼓励印度建立独立的机构与中俄加强连通。此外，俄罗斯央行正在开发支持付款发送的区块链解决方案。
2017年12月，委内瑞拉总统马杜罗宣布“石油币”诞生，并将成立一个用以管理石油币的区块链观察站。委内瑞拉作为全球首个发行法定数字货币的国家，其创新性举动及代表的趋势引人关注。
未来，美国的制裁将越来越难以实现预设目标。美国政府在一些新兴技术领域并未保持领先地位，未来十年，诸如加密货币和基于区块链的国际结算机制等新的金融技术可能会大大削弱美国金融制裁的影响。随着这些新兴技术的发展，“去美元化”和“去中心化”将成为未来的趋势。美国对制裁的使用是利用其领导地位在美元霸权后期的疯狂，继续过度依赖经济制裁只会加剧美元的衰落。LW
刊于《瞭望》2020年第24期
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